Catalunya, Constitución y democracia

Alfonso Villagómez

Magistrado. Exletrado del Tribunal Constitucional

El presidente del Gobierno puede convocar una consulta no vinculante para saber qué piensan los catalanes

El relato de lo que está pasando en Catalunya es difícil de manejar desde una perspectiva constitucional. Y es que la trama, tal como ha sido presentada, puede hacer que el conjunto no resulte creíble o que incluso roce el surrealismo. Los promotores de la consulta sostienen que esta es una manifestación de la democracia que no se puede desconocer ni dejar pasar por parte de los agentes implicados. Y es cierto. La Constitución no desconoce a lo largo de su texto algunas de las instituciones más extendidas de esa forma de democracia directa (la iniciativa legislativa popular o el derecho de petición). Pero sin duda es en el referendo o consulta popular donde mejor se plasma el derecho a la participación -y a la decisión- de los ciudadanos en los asuntos públicos.
Nuestra Constitución recoge esta forma de participación junto a otros modos de referendo como son la ratificación y reforma de los estatutos de autonomía, o incluso las consultas exigidas para la propia reforma constitucional. El artículo 92 dice que «las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos». Y esta es una competencia exclusiva del Estado (artículo 149. 1.32).
Que la competencia para hacer esta consulta es del Estado se viene a reconocer palmariamente en la misma proposición del Parlament catalán, que ha echado mano del artículo 150.2 para que se delegue o transfiera a Catalunya esa competencia. La cuestión es que de la lectura de este artículo de la Constitución y de la interpretación que de él se dio en el debate constituyente se concluye con claridad que, sin embargo, no se permite transferir ni delegar competencias estatales en las comunidades autónomas. La aplicación espuria del artículo 150.2 ha pasado todos estos años por encima de la propia Constitución y lo han utilizado todos los gobiernos centrales, con lo que se ha alterado la misma Constitución que ahora se pone, con razón, como límite para rechazar tal petición. Y no se puede tachar el artículo de confuso, pues la simple lectura de las actas del Congreso en el trámite constituyente revelan lo que no debe ser tan oscuro para un jurista avisado.
Ahora bien, que la convocatoria de la consulta sea una competencia exclusivamente estatal, así como que la ley orgánica de 1980 reguladora de estas consultas haya canalizado todo el procedimiento en los órganos centrales del Estado (Rey, Gobierno y Congreso de los Diputado), supone unos hechos normativos que, a mi juicio, no impiden que pueda convocarse una consulta para una parte del territorio estatal. En efecto, entre las condiciones exactas y las prohibiciones establecidas para poder llevarse a cabo este tipo de referendo no se encuentra que su celebración no pueda quedar circunscrita a una comunidad autónoma. Más bien se apunta lo contrario: «El referendo se decidirá por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en el ámbito que corresponda a la consulta», según ordena la citada ley, que en esta materia ha desarrollado lo dispuesto en la Constitución.
El problema democrático parece entonces que quedaría reducido al contenido material de lo que se quiera -o se pueda- constitucionalmente consultar a los ciudadanos catalanes. En este sentido, no deja de ser llamativo que el único tipo de referendo mínimamente regulado en la Constitución precisamente sea el tipo de referendo consultivo. Es decir, una consulta en la que quien tiene la iniciativa de convocarla -el presidente del Gobierno- no quede, sea cual fuere el resultado de la misma, vinculado para ejecutar la decisión popular. Porque una cosa es quién puede hacer la consulta y otra muy distinta la forma en que se puede preguntar. Constitucionalmente no es posible que se someta a consulta de los ciudadanos si quieren o no la independencia para Catalunya. Pero sí es posible verificar la opinión del cuerpo electoral a través de una fórmula que, por ejemplo, sirva al mismo tiempo para fomentar la solidaridad en el Estado español y proporcione una solución a la singularidad de Catalunya.
Y es que el problema de una consulta democrática no puede estar nunca en la pregunta que se somete a consideración de los ciudadanos, sino en la respuesta que den estos. No cabe duda de que una decisión secesionista no tendría cabida en la Constitución española, pero sí, en cambio, una decisión favorable del cuerpo electoral catalán a una especie de tercera vía que pudiera dejar trazado el camino para una reforma constitucional en toda España. Una reforma y actualización a partir y desde la misma Carta Magna, tal y como la Constitución española de 1978 prevé como único procedimiento válido en democracia.